Die Tätigkeitsberichte des BfDI zur Informationsfreiheit - Wie wird es weiter gehen?

fnord · 30. Juli 2021 um 23:30

Vorwort

@Apoly aus dem FragDenStaat-Forum hat sich den Verlauf der Tätigkeitsberichte und Beanstandungen über die Jahre angeschaut. Ich kopiere den Post zum Nachlesen hier rein.

Analyse

Es kam hier in letzter Zeit im Forum öfter die Meinung (auch von mir) durch, dass der BfDI deutlich weniger Einsatz für Informationsrechte zeigt, als es früher der Fall war.

Das Ganze wollte ich nun einmal mit den wenigen Datenpunkten untermauern, die zumindest indirekt auch darauf hindeuten, was so viele bisher nur vermuteten.

So hatte mich bei den letzten Tätigkeitsberichten bereits die fehlende Länge und die fehlende Tiefe der Berichte stark irritiert.

Ganz konkret habe ich zwei Datensätze betrachtet: Die Anzahl der förmlichen Beanstandungen sowie die Anzahl der Wörter in den Tätigkeitsberichten zum IFG (Ohne Anlagen).

TB 48498 Wörter, 5 Beanstandungen
TB 72464 Wörter, 4 Beanstandungen
TB 53332 Wörter, 2 Beanstandungen
TB 57452 Wörter, 1 Beanstandung

Bis hier: Schaar

TB 53257 Wörter, 0 Beanstandungen
TB 34819 Wörter, 0 Beanstandungen

Bis hier: Voßhoff, dann Kelber und gleichzeitig Einführung DSG-VO

TB 9350 Wörter, 0 Beanstandungen
TB (Nun jährlich, für Vergleichbarkeit mal 2 nehmen) 3576 * 2 = 7000, 0 Beanstandungen

Beanstandungen

~~Auffällig ist, dass sämtliche Beanstandungen nur unter Peter Schaar ausgesprochen wurden.~~ Zwar war die Anzahl bereits dort rückläufig - jedoch ist es nicht glaubwürdig, dass die Anwendung des IFG inzwischen so gut funktioniert, dass es seitdem in den vielen Jahren in keinem Fall mehr einer Beanstandung bedurfte.

Eine Erklärung wäre, dass man erkannte, dass Beanstandungen ein stumpfes Schwert sind und die Behörden dieses einfach ignorieren. Das wäre jedoch keine gute Vorgehensweise, da der BfDI gerne mehr Kompetenzen und Rechte zur Durchsetzung haben möchte. Wer jedoch seit Jahren nicht einmal seine “schärfste” Waffe einsetzt, der kann wohl kaum argumentieren, dass er noch schärfere Waffen braucht.

Länge der Tätigkeitsberichte

Im Ergebnis ist die Länge der Tätigkeitsberichte relativ plötzlich seit 2018 auf 10-20 % der sonst normalen Länge geschrumpft. Das deckt sich mit der Einführung der DSG-VO sowie damit, dass es der erste Bericht unter Ulrich Kelber war. Da in den Tätigkeitsberichten vor allem Anfragen aufgenommen werden mit denen sich der BfDI intensiv beschäftigt hat, könnte dies schon ein Abbild der “Schlagkraft” des BfDI darstellen.

Eine andere Erklärung wäre, dass man lediglich weniger Aufwand in die Berichte steckt, aber im Hintergrund dieselbe Arbeit verrichtet (je Anfrage). Das halte ich nicht für glaubwürdig.

Falls dem jedoch so wäre, wäre das fatal: Die Berichte sind einige der wenigen Mittel, die der BfDI zur Durchsetzung des IFG hat. So zeigen die Berichte den Abgeordneten auch Lücken und Probleme des IFG auf.

Ursache für die deutlich zurückgegangene Länge der Berichte ist also entweder der Übergang des Amts auf Ulrich Kelber oder die Einführung der DSG-VO mit der neuen erheblichen Belastung der Behörde. Oder eben auch Beides.

Meine Ergänzung

Dass die Motivation des BfDI zum Thema Informationsfreiheit direkt mit der Länge der Texte im Tätigkeitsbericht zusammenhängt lässt sich recht einfach bestreiten. Ich finde es aber spannend zu sehen, dass im Rahmen der Informationsfreiheit seit einigen Jahren keine Beanstandung ausgesprochen wurde. Haben sich die auskunftspflichtigen Stellen so weit gebessert dass alles in Ordnung ist? Werden Beanstandungen nicht im Tätigkeitsbericht vermerkt?
Aus dem Organigramm des BfDI geht hervor dass ein Referat mit der Informationsfreiheit und zwei weiteren Themen beschäftigt ist, wie viele Mitarbeitende beim BfDI setzen sich der Beratungsfragen bzw. Beschwerden auseinander? Laut aktuellem Tätigkeitsbericht steigen die Beschwerden, wächst das Referat 25 an dieser Stelle mit?

Ich freue mich über weitere Meinungen, inbesondere über eine Rückmeldung vom BfDI oder dem Team ÖA selbst.

iDSB · 2. August 2021 um 14:55

Vielen Dank für diese interessante Auswertung!

Aus der Praxis kann ich berichten, dass die Beanstandungen im Datenschutz in früheren Zeiten nicht immer der sonstigen Rechtslage, wie sie von Gerichten und anderen Aufsichtsbehörden vertreten wurde, entsprochen hatten. Seit der Einführung des Art 58 DSGVO geht der BfDI formeller und objektiver vor. Dadurch sind beim Datenschutz die früheren inoffiziellen, nicht angreifbaren Beanstandungen zurückgegangen.
Ich habe den Eindruck, Herr Kelber dehnt diese neue Herangehensweise auch auf die Informationsfreiheit aus, was im Grunde zu begrüßen ist.

Zu erwähnen ist noch, dass der BfDI - anders als früher - auch begonnen hat, Gebühren für aufwendige Auskunftsersuchen zu erheben, was der Sache nach ebenfalls richtig ist. Schließlich stellt der Gesetzgeber den Gebührenrahmen zur Anwendung zur Verfügung. Er dient dem Beleg der Ernsthaftigkeit des Anliegens und der Vorbeugung von Missbrauch.

anzolino · 3. August 2021 um 09:04

Die Antwort findet sich in den Tätigkeitsberichten? Jedenfalls habe ich beim Überfliegen mehrfach Begründungen für Nichtbeanstandungen gelesen. Zugegeben enthält der TB von 2018/19 weniger Fälle als die vorigen und der Umfang verwundert ein wenig, zumal die Anzahl der Eingaben/Anrufungen lt. hauseigener Statistik nochmals gestiegen ist. Doch wenn ich Fragen zum TB hätte, würde ich mich direkt an das Referat wenden.

Und von einer seriösen Aussage (Beitrag aus anderem Forum), die mich zu einer Einschätzung verleitet, würde ich erwarten:

eine inhaltliche Auswertung (War etwas beanstandenswert?),
eine Analyse der Anrufungen des BfDI, die zu Beanstandungen führen könnten (Warum wurde sich mit welchem Ergebnis an BfDI gewandt? Wurden Anfragen zurückgezogen?),
eine statistische Auswertung von Nichtbeanstandungen (Warum fand keine Beanstandung statt?),
eine Analyse der BfDI-eigenen Statistik (Wie viele Eingaben wurden wie erledigt?)
eine Auswertung der positiven Vermittlungstätigkeit, die gerade nicht mit einer Beanstandung einhergehen muss,
eine Aussage darüber, bei welchen Eingaben, die zu keiner Beanstandung führten, der Rechtsweg erfolgreich beschritten wurde
eine Auswertung der online gestellten IFG-Kontrollberichte.

Apoly · 4. August 2021 um 12:16

Wenn bereits das Mittel der Beanstandung nicht mehr genutzt wird, dann fehlt die Argumentationsgrundlage vom Gesetzgeber “stärkere” Werkzeuge zu verlangen.

Die stärkeren Werkzeuge im Datenschutz sind (wie so vieles - Stichwort: UIG) über die EU in deutsche Gesetzgebung geflossen. Dass dies auch für das IFG passieren wird, ist zweifelhaft.

Derartige Statistiken werden nicht erhoben - eine wirkliche Analyse ist daher leider nicht machbar. Vermittlungsanfragen werden m.W. nur in 3-4 Kategorien einsortiert.

Ein Schrumpfen auf nur noch 10-20 % der alten Länge ist für mich mehr als verwunderlich - zumal die TBs vorher eine sehr gute Quelle zu diversen IFG-Sachverhalten darstellten.

Aber Gründe kann man “von außen” nicht sehen. Das Referat kann hier aber ja gerne Stellung beziehen.

anzolino · 4. August 2021 um 20:05

Die o.g. Punkte ergaben sich aus dem Überfliegen dreier TBs und einer kurzen Suche zu Urteilen zum IFG. Die Informationen sind also vorhanden. Der Aufwand, sie statistisch zu erfassen, wäre natürlich erheblich größer als Wörter-/Seitenzählen, würde jedoch ein aussagekräftiges Ergebnis liefern, das zudem als Grundlage evtl. Kritik dienen kann. Die Erwartungshaltung bzgl. einer Stellungnahme des Referats in diesem Forum kann ich nicht nachvollziehen. Aber gut, vielleicht liest es ja jemand und fühlt sich bemüßigt, darauf einzugehen.

Apoly · 5. August 2021 um 09:25

Gibt es diese? Das extreme Schrumpfen der TBs ist sehr auffällig und erklärungswürdig. Eine Stellungnahme erwarte ich hier aber nicht. Der zeitliche Zusammenhang mit der DSGVO ist so eklatant, dass ich mir da auch relativ sicher bin, dass man die Kapazitäten einfach zusammengestrichen hat.

Mir ist nicht klar, wie du aus den TBs und (den nur teilweise bekannten) Urteilen irgendwelche sinnvollen Schlüsse ziehen willst - zumindest zu einer Vielzahl der Punkte.

Fair enough. Das ist aber nichts statistisches. Sind ja auch nicht viele, sodass das schnell gemacht wäre.

Möglicherweise könnte man die Kategorie “Informationszugang nicht nachvollziehbar
abgelehnt” heranziehen. 2018: 24, 2019: 16. Beanstandungen beide Jahre: 0.

Quelle

Es gibt keine Statistik, die erfasst, wieso keine Beanstandungen durchgeführt wurden. Gäbe es die, dann würden wir ja wissen, wieso es weniger wurden. Die kann man auch nicht einfach erfinden.

Es gibt nur die Einordnung in die 3 Kategorien (siehe oben)

Unklar, was du auswerten willst. Die bloße Zahl ist bekannt - weitere Infos werden nicht erfasst. (Z.B. Grund der Vermittlung - sprich welcher Paragraph des IFG ist relevant)

Dem BfDI dürfte gar nicht immer bekannt sein, ob im Nachgang der Rechtsweg bestritten wurde. Auch scheint die Information bzgl. der gerichtlichen Aktenzeichen, selbst wenn die Info mal bekannt war, nicht immer auffindbar zu sein. Eine Statistik in dieser Richtung dürfte überhaupt nicht geführt werden, auch wenn sie hochinteressant wäre.

Was willst du da auswerten? Soweit ich das lese, sind die Berichte in aller Regel Friede, Freude, Eierkuchen.

Soweit ich es verstanden habe, werden für die Kontrollen auch IFG-Anfragen herangezogen, die gerade eben nicht Bestandteil von Vermittlungen waren. Das ergibt auch Sinn, da man dort feststellen will, wie im Dunkelfeld (des BfDI) gearbeitet wird.

anzolino · 6. August 2021 um 10:46

Es gibt keine solche Statistik. Man kann sie aber erstellen, ebenso wie man Wörter zählen kann.

Beispiel 6.TB,
S.56:

[…] Bei zehn Eingaben habe ich die Argumentation der Behörden nicht nachvollziehen können. Da aber in diesen Fällen entweder das Interesse der Antragsteller am Informationszugang schwand oder diese den Rechtsweg beschritten, musste ich keine Beanstandungen vornehmen.

S.62:

Beanstandungswürdige Verstöße gegen das IFG wie insbesondere eine in erheblichem Umfang fehlerhafte Anwendung von Ausschlusstatbeständen wurden bei der stichprobenartigen Kontrolle der Vorgänge aus den Jahren 2014, 2015 und 2016 nicht festgestellt. Die Gebührenbemessung war nicht zu beanstanden; das Verbot abschreckender Gebührenfestsetzung (§ 10 Abs. 2 IFG) wurde berücksichtigt.

S.72:

Aufgrund der nachvollziehbaren und plausiblen Ausführungen des AA kam ich zu dem Schluss, dass die teilweise Ablehnung des Informationszuganges gerechtfertigt war und deshalb keine Veranlassung zu einer Beanstandung gab.

Ctrl+F “beanst” führt zu 15 Treffern, dieselbe Suche im 2.TB führt zu 33 Treffern (beides ohne inhaltliche Auswertung).

Die bloße Anzahl von Wörtern enthält doch keinerlei Aussagekraft zu tatsächlichen Vorgängen, zu Ursache und Wirkung. Aber gerade das ist doch interessant für die Frage, warum die Zahl der Beanstandungen in den Jahren zurückgegangen ist. Woran liegt das? Was ist die Ursache dafür? Mit Wörterzählen kommt man hier nicht weiter, denn das ist nur der erste Schritt zur Feststellung einer Veränderung. Man muss in die Tiefe steigen. Wenn ich mich tatsächlich dafür interessieren würde, dann würde ich die Informationen aus den TBs extrahieren; vielleicht auch beim Referat anfragen, ob es noch mehr Verwertbares gibt. Und wäre ich Statistiker, würde ich sogar buntige Grafiken basteln. Ich bin es nicht und mein Interesse ist begrenzt.

Hmmm … Nö. Ich lese eine Vielzahl unterschiedlicher Rechtsauffassungen und Hinweise auf Klärungsbedarf, denen auch über Jahre nachgegangen wird. In diesem Zusammenhang sehe ich zB “Zweites Rundschreiben zur anonymen/pseudonymen IFG-Antragstellung”, in dem der BfDI die Anwendung seiner Befugnisse gem. Art.58 DSGVO in Aussicht stellt. Allein dieses Schreiben zeigt, dass er einen wichtigen Aspekt im Fokus hat.
https://www.bfdi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/DokumenteBfDI/AccessForAll/2020/2019-zweites-Rundschreiben-anonym-pseudonym-IFG.html

Informationsfreiheit bedeutet, dass Informationen zur Verfügung gestellt werden, ein Anspruch darauf besteht. Das beinhaltet jedoch nicht die “mundgerechte Servierung”. Die weitere Verwendung, wie zB auch statistische Auswertungen der BfDI-Tätigkeiten, obliegt dem Empfänger der Informationen. Für ebendiese eigene Verwendung erhält er/sie/es die Informationen und kann sie nutzen oder es sein lassen.

Apoly · 6. August 2021 um 12:36

Jo, und ab dem 7. TB - ab welchen eine starke Reduzierung ersichtlich ist und von mir kritisiert wird:

1. TB: 2 Nennungen “beanst”
1. TB: 0 Nennungen “beanst” im Teil IFG

Wie willst du da etwas herausextrahieren? Man kann mit diesem lächerlich kurzem TB nichts derartiges mehr anstellen. Klar: Im Hintergrund wird möglicherweise noch genauso gearbeitet wie zuvor. Aber wenn der BfDI plötzlich keine Lust mehr auf seine IFG-Berichte hat, gibt mir das dann genauso zu denken.

anzolino · 7. August 2021 um 10:04

Gut, das ist ein anderes Thema als die Rückläufigkeit von Beanstandungen. Im 8.TB lese ich nur noch eine Zusammenfassung, was im Hinblick auf die Ausführlichkeit voriger Berichte natürlich enttäuscht. Andererseits wurden auf der Website unter “Access for one - Access for all” verschiedene IFG-Kontrollberichte und -Dokumente veröffentlicht. Das wiederum ist begrüßenswert. Wenn der eigentliche Bericht nur noch eine Zusammenfassung darstellt, hätte ich die vermissten Einzelthemen zumindest dort erwartet. Allerdings würde ich mich dann fragen, an wie vielen Orten die IFG-Berichte gesucht werden müssen. Eine solche Verteilung erscheint mir gleichermaßen suboptimal wie die Zusammenfassung der TBs in einem Dokument, die im 7.TB angekündigt wurde. Der Sinn in der Aufhebung der thematischen Abgrenzung von Datenschutz und Informationsfreiheit bleibt mir verborgen. Offensichtlich hingegen ist eine dadurch verursachte Unübersichtlichkeit. Über die Ursache dieser Berichtsänderung kann hier nur spekuliert werden. Dass dem BfDI die Lust auf Berichte vergangen ist, würde ich nicht sagen. Als Empfänger seiner Informationen stelle ich jedoch fest, dass seine und meine Ansichten zu Inhalt und Bereitstellung teilweise stark differieren.

Die Auflistung oben enthält übrigens einen Fehler: Der 4.TB (2012-13) war von Voßhoff. Die Aussage, sämtliche Beanstandungen wären von Schaar ausgesprochen worden, ist somit nicht korrekt.

fnord · 7. August 2021 um 16:17

Danke für deine ganzen kritischen Anmerkungen, ich glaube ich sollte mich mal genauer durch die TBs wühlen um meine eigenen Fragen zu beantworten . Ich habe den Fehler im Post auch korrigiert, danke!

Apoly · 9. August 2021 um 15:57

Das stammt von mir und ist auch korrekt so. Peter Schaar war bis Dezember 2013 BfDI - der Bericht ist zwar von Voßhoff, aber die Beanstandungen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht, da der Bericht den Zeitraum 2012-2013 behandelt und damit ausschließlich die Amtszeit von Schaar.

IFG-Kontrollberichte haben so gut wie nichts mit den Tätigkeitsberichten zu tun. Es gab bereits früher fast keine Überlappung. TBs haben sich schon immer fast nur aus Vermittlungen gespeist während die Kontrollberichte explizit versuchen “normale” Vorgänge in der kontrollierten Behörde zu durchleuchten. Insbesondere Anfragen, die eine Vermittlung auslösen, sollen dort nicht (oder nur wenig) betrachtet werden.

Einzelthemen der TBs entstehen und entstanden aus Vermittlungen - nicht Kontrollen. (Siehe oben)

Daher macht die Erwartungshaltung dort etwas zu erwarten, was den fehlenden Inhalt von Tätigkeitsberichten ersetzt, keinen Sinn.

Das habe ich spitz formuliert. Möglicherweise hat man nur mehr Lust auf Datenschutz. Begrenzte Ressourcen ergeben dann ihr Übriges.

anzolino · 10. August 2021 um 06:50

Stimmt, Schaar war bis Mitte Dezember 2013 im Amt. Der TB ist von Ende April 2014. My fault.

Ansonsten kann ich weder die Zitierung einzelner Wörter noch die Erwiderung im Ganzen nachvollziehen. Für mich spielt es keine Rolle, ob eine Beurteilung des BfDI aus einer Kontrolle oder Vermittlung stammt, denn mich interessiert der Sachverhalt und seine rechtliche Bewertung. Die Ergebnisse von Kontrollen wurden im 2.TB unter dem Punkt “Beratungs- und Kontrollbesuche” eingeführt (zwischendurch umbenannt). Im Rahmen dieser Besuche wurde ein Verstoß festgestellt, der eine Beanstandung zur Folge hatte. Für Beanstandungen ist es ebenso irrelevant, ob sie aus einer Vermittlung oder Kontrolle resultieren. Und wenn sowohl Einzelthemen als auch Kontrollergebnisse Bestandteile der TBs waren, ist die Erwartung bzgl. ihrer Veröffentlichung nicht weit hergeholt.

iDSB · 25. August 2021 um 13:03

Meines Erachtens wird das Amt des BfDI unter Herrn Kelber erstmals vernünftig geführt. Das zeigt sich sowohl in der Korrespondenz mit dem BfDI, als auch in den objektiven Tätigkeitsberichten zu DS und IF, die nicht mehr eine Abrechnung mit Behörden darstellen, die man nicht beanstanden wollte, denen der Bearbeiter aber trotzdem jahrelang die eigene Mindermeinung einschenken durfte.
Grund ist wohl die DSGVO mit den neuen Kompetenzen nach Art 58 und der Personalzuwachs verbunden mit einem Ausscheiden von älterem Personal, das gerne eigene Steckenpferde geritten hat.

Aber es stimmt: Mehr und differenziertere Statistiken würden diesem neuen objektiven BfDI gut stehen.

fnord · 25. August 2021 um 20:02

Hast du da ein paar Details oder ein paar Beispielfälle (gerne auch ein Hinweis auf ein Kapitel in einem der TB), die ich mal nachlesen könnte um diese Einschätzung besser nachzuvollziehen?

anzolino · 25. August 2021 um 22:28

Naja, die Fragen von @Apoly und @fnord betreffen nur das IFG, nicht den Datenschutz. Art.58 findet nur eingeschränkt Anwendung, wie im o.e. Rundschreiben.

Doch selbst wenn ich mit einer Wortzählung wenig anfangen kann, sehe ich Apolys Kritik in diesem Punkt als berechtigt an: Die letzten beiden IFG-TBs enthalten für den Leser wenig bis keine verwertbaren Infos. Ich kann aus einem einfachen Grund überhaupt nichts damit anfangen: Ich lese TBs, weil sie Einschätzungen rechtlicher Sachverhalte beinhalten. Solche Bewertungen der Aufsichtsbehörden sind neben Kommentarliteratur und Urteilen wichtig für meine Arbeit als DSB. Und aus demselben Grund schaue ich in IFG-TBs. Das Fehlen solcher Einschätzungen hat für mich einen tatsächlichen Informationsverlust zur Folge.
Und auch fnord kann die Vorschläge zur Erstellung einer eigenen Statistik nur aus den TBs der Vorgänger erlesen, da die Informationen für die letzten Jahre kaum mehr vorhanden sind. Hinter der Neugier stecken zwar verschiedene, aber dennoch berechtigte Verwendungsszenarien.

Ich weiß nicht, ob eine Motivation wie Abrechnung mit Behörden hinter den Veröffentlichungen stand. Eine direkte Veröffentlichung von Original-Kontrollberichten statt der Veröffentlichung der Kontrollergebnisse in den TBs würde daran jedenfalls nichts ändern, denn sowohl Mindermeinung als auch mehrfache Anmahnung würden damit offensichtlich. Vor allem aber denke ich, dass es zur Rechtsstaatlichkeit dazugehört, den Bürgern Einsicht in derlei Vorgänge zu ermöglichen. Offenbaren sie doch außer wissenswerten Einschätzungen die gelebten Unrechtmäßigkeiten, den Gegensatz von Theorie und Praxis, Verbesserungspotential, Fort- und Rückentwicklungen / Tendenzen, evtl. Alternativen usw. Sollte diese Einsicht vorenthalten werden, würde ich den Sinn von TBs hinterfragen, denn Allgemeinheiten kann ich in jeder Zeitung lesen.

Nachvollziehbar hingegen wäre eine gewisse Abkehr von manuell “zusammengeflöhten” und formulierten Inhalten. Als ITler neige ich dazu, das Ganze standardisieren und automatisieren zu wollen, damit die Erstellung von Anschreiben, Berichten und TBs weniger Zeit in Anspruch nimmt, alles aus einer Quelle gespeist werden kann und vielleicht auch weitergehende Statistiken herauspurzeln. Aber das benötigte seine Findungs-, Entwicklungs- und Umstellungszeit und würde anfangs wohl nur holprig funktionieren. Vielleicht sehen wir gerade eine solche Holprigkeitsphase.